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融资平台公司市场化转型经历阵痛期

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融资平台公司市场化转型经历阵痛期
* 来源 : 中国经济导报—中国发展网 * 作者 : admin * 发表时间 : 2017-07-24 * 浏览 : 43

  对于融资平台公司而言,应由过度依靠地方政府向以市场化的方式履职政府决策转型,实现“决策政府化、结算市场化、运作专业化”。

  “为控制金融系统风险和政府债务风险,牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线”,今年5月开始,财政部联合相关部委先后出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)等针对地方政府债务问题的规范性文件,分别从地方政府融资担保、平台公司市场化融资、政府和社会资本合作(PPP)、地方政府举债方式、政府购买服务等方面对地方政府及融资平台公司行为进行了进一步规范和约束。

  当前政策形势研判

  在笔者看来,短期内此类文件如此高频发布实属罕见。究其原因,一方面,作为我国地方政府债务管理顶层设计的新《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)颁布后并未得到有效落实,个别地区政府部门仍违法违规举债担保、平台公司开展政府性融资、金融及中介机构违法违规放贷及担保等行为时有发生;另一方面,虽然目前我国地方政府债务规模及风险总体可控,但部分地方债台高筑,局部风险不容忽视,若不及时遏止此种势头,极易出现区域性系统性金融风险。因此,在当前形势下调控政策的出现,是有其深刻的现实意义和历史背景的。具体来说:

  ——“疏堵结合”的债务管理顶层设计将进一步落实。

  国发〔2014〕43号文明确了“开明渠、堵暗道”的地方政府债务管理原则,而近期出台的一系列文件本质上是从执行层面落实这一方针政策。一方面堵住平台公司政府性融资、土地储备融资、平台公司注资以及利用政府投资基金、政府购买服务和PPP等方式变相举债的“暗道”,另一方面打开地方政府一般债券和城市停车场、地下综合管廊、土地储备等专项债券以及规范的PPP等“明渠”,强调地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式。

  笔者认为,当前政策对地方政府城建资金来源将产生重大影响,尤其对平台公司而言,堵得严、疏得少,已处于发展阵痛期,开展市场化产业经营与产业投资,以及参与PPP成为平台公司发展趋势。

  ——地方政府基建投资冲动将得到一定程度的遏制。

  以财预〔2017〕50号文为代表的本轮监管,联动机制凸显,同时将地方政府、平台公司、金融机构和中介机构等纳入监管范围,从资金需求方和供给方遏制违法违规融资行为,此举表明中央对金融机构资金违法违规流入地方政府及平台公司高度重视,因为这对实体经济发展造成严重不良影响,且形成数额庞大的地方债务,可以判断本轮监管的目的在于引导信贷资金流入实体经济的同时,化解地方债务风险。

  如此一来,地方政府有必要在基建资金投入和债务风险控制之间寻求新的平衡,适当降低基建投入,并将工作重心放到提升公共服务水平和振兴实体经济中去,这对平台公司而言则意味着转型升级必须适应新的形势,各地平台公司可借此与政府协商,争取政府支持,调整工作重点,进行实体化运营。

  ——政策调控将加速平台公司的市场化转型。

  在“开明渠、堵暗道”措施逐步落实的情况下,平台公司再不进行市场化转型,将面临生存危机。

  分析来看,作为平台公司的核心职能之一,融资需要进行市场化,过去依靠财政承诺函等政府背书形式实现融资的方式已然不现实,目前市场上各种融资方式均对平台公司的资产规模、资产质量、资产负债率、现金流、利润、信用等级及增信手段等财务指标有一定要求,如银行贷款一般要求借款人资产负债率不得超过70%,上交所规定公司债发行人来自所属地方政府的收入占比不得超过50%等。

  由此,平台公司将更依靠企业自身实力从资本市场筹集资金,这都要求平台公司和地方政府需围绕以上融资关注点,针对性补短板,强化市场化融资能力。

  适应政策调控的措施

  50号文及87号文出台以后,笔者陆续在河南、山东、吉林、湖北、湖南等地的地方政府和平台公司调研发现,面对新政影响,很多地方政府和平台公司感到困惑和迷茫——毕竟市场化转型很难一步到位,原有的运作模式基本上被禁止,针对问题的整改也已无运作空间。由于平台公司资源禀赋不同以及对2010年及2014年两轮政策调控的机遇把握程度不同,平台公司目前运作分化明显,主要体现在:

  其一,对于部分市场化程度较高的平台公司,认为本轮政策调控是良好的发展机遇,不仅便于争取到更加紧缺的金融资源,还有助于他们通过真正的PPP等模式进行横向和纵向的业务扩张。

  其二,地方政府性债务和部分平台公司在2013年进行债务甄别后,对所有政府性债务进行了剥离,目前这部分公司普遍负债率低,融资空间大,他们更关注下步业务发展方向及政企合作模式。

  其三,还有部分平台公司在政策出台前融资工作准备充分,积累了大量资金,债务偿还及资金链压力小,普遍持观望态度。当然也有些平台公司由于资产质量差,债务压力大,市场化融资能力不足等原因,加之前期多通过政府购买服务参与当地的公益性项目建设,在等待下步中央可能出台的整改意见,这类公司对下步转型方向更加迷茫。

  结合对国家债务管理思路和对新政的理解,笔者认为目前适应政策性调控,应从3个方面着手。

  首先,应主动梳理问题,积极争取政策支持。从文件出台密集程度和力度来看,可以预见后续规范地方政府债务和平台公司管理的政策文件仍将陆续出台,新的监管举措将持续实施。平台公司也不应再继续抱有幻想,应主动梳理和上报与中央对地方政府性债务的调控思路相冲突、在政府性举债融资和违规融资方面的行为等,积极寻求整顿和解决办法;平台公司也应引导地方政府,加强了解对融资平台公司下步债务群里和管理的思路,尽早准备,有所作为;同时,平台公司还应主动谋划转型,以争取地方政府债务置换、优质资产资源注入、无效资产剥离与置换等政策支持。

  其次,应坚守在本地区、本单位不出现政府性债务风险和系统性金融风险。这是各级组织和平台公司必须要守住的底线。地方政府和融资平台公司,只有按照新《预算法》的要求,严格按照政府投资项目的流程和要求,规范开展和实施好城市基础设施项目、PPP项目、政府采购项目等,才能在预算控制的框架下,合理发挥政府财政资金的推动效应,服务好本地经济和社会的可持续、健康发展。

  最后,应坚持“两轮驱动”发展战略。对于融资平台公司而言,一方面应兼顾政府给予的职能定位和特殊目的的一般性国有企业属性,由过度依靠地方政府向以市场化的方式履职政府决策转型,实现“决策政府化、结算市场化、运作专业化”。另一方面,在业务拓展方面增强市场化意识,将经济效益提到更加重要的位置,结合城市和区域发展规划,着力延伸城建产业链和尝试多元化布局,通过混合所有制等方式,强强联合,重点进入具有收益的经营性业务,培育现金流,增强自身造血能力和市场化竞争实力。

  (丁伯康系国家发展改革委和财政部PPP专家库双库专家、中国现代集团总裁兼江苏现代咨询董事长;王蓬系中国现代集团管理咨询事业部总经理、现代研究院高级研究员)